Bilo je riječi i o konstantnom i namjernom derogiranju države Bosne i Hercegovine od strane vlasti ali i pojedinaca iz opozicije u tom bh. entitetu ali i o pravnim posljedicama onih koji krše Ustav Bosne i Hercegovine.

 

 

 

Davor Trlin, profesor ustavnog prava, komentirao je za pozadinu istupa političkih dužnosnika bh. entiteta Republika Srpska. Bilo je riječi i o konstantnom i namjernom derogiranju države Bosne i Hercegovine od strane vlasti ali i pojedinaca iz opozicije u tom bh. entitetu ali i o pravnim posljedicama onih koji krše Ustav Bosne i Hercegovine.

 

 

Političari iz bh. entiteta Republika Srpska, bilo oni koji su na vlasti, ili pojedinci iz opozicije, u javnom prostoru redovno koriste termine „državna zajednica“ za Bosnu i Hercegovinu i „zajedničke institucije“ za institucije BiH, dok entitet nazivaju državom. Što o ovakvoj kvalifikaciji izričito kaže Ustav Bosne i Hercegovine, posebno u dijelu koji definira kontinuitet Republike Bosne i Hercegovine i unutrašnju strukturu?

 

 

Ustav Bosne i Hercegovine je po ovom pitanju potpuno jasan. Član I/1 propisuje da Republika Bosna i Hercegovina nastavlja svoje pravno postojanje po međunarodnom pravu kao država, pod zvaničnim imenom Bosna i Hercegovina, sa modificiranom unutrašnjom strukturom i postojećim međunarodno priznatim granicama.

 

 

To znači da Bosna i Hercegovina nije nastala kao savez dvije prethodno nezavisne države, nego je riječ o državi koja nastavlja svoj međunarodnopravni kontinuitet, uz promijenjeno unutrašnje ustavno uređenje. Član I/3 izričito propisuje da se Bosna i Hercegovina sastoji od dva entiteta – Federacije BiH i Republike Srpske.

 

 

Prema tome, ustavnopravno je nedopustivo poistovjećivati entitet s državom. Republika Srpska ima ustavno priznatu autonomiju i značajne nadležnosti, ali nema izvorni državni suverenitet. Bosna i Hercegovina je država, a entiteti su njene ustavne jedinice.

 

 

Kada se kaže „zajedničke institucije“ to onda implicira da Bosna i Hercegovina nije država nego savez država – konfederacija ili jedna od unija, a one su sada historijska kategorija. Ovakvu formulaciju Ustav Bosne i Hercegovine ne poznaje, a postoji već i judikati Ustavnog suda Bosne i Hercegovine koji su stali na isto stanovište. Naime, postoji odluka ovog suda u kojoj je zauzet stav da je zakonodavac dodavanjem odrednice “zajedničke” ispred izraza “institucije” promijenio smisao člana III/1 Ustava Bosne i Hercegovine koji propisuje postojanje isključivo “institucija Bosne i Hercegovine”.

 

 

Kako ustavnopravna teorija i praksa Ustavnog suda BiH definiraju razliku između pojma „državna zajednica“ (koji podrazumijeva savez nezavisnih država) i ustavnog uređenja BiH kao jedinstvene države sastavljene od dva entiteta?

 

 

Bosna i Hercegovina je složena i izrazito decentralizirana država. Međutim, složena unutrašnja struktura ne znači da je riječ o državnoj zajednici u značenju saveza nezavisnih država.

 

 

Ustavni sud BiH je kroz praksu, posebno u predmetu U-5/98, potvrdio da entiteti nisu države i da njihov ustavnopravni položaj proizlazi iz Ustava Bosne i Hercegovine. Oni nemaju vlastiti, izvorni međunarodnopravni subjektivitet. Ustavni sud je izričito zaključio da su entiteti podređeni suverenitetu Bosne i Hercegovine, te da je autonomnost entiteta uvjetovana hijerarhijski nadređenim nadležnostima države.

 

 

U ovom predmetu (posebno u I i III djelimičnoj odluci) Sud je proglasio neustavnim i ukinuo odredbe Ustava Republike Srpske koje su sugerisale državnost i međunarodni subjektivitet, uključujući formulacije o „suverenosti“ i „državnosti“ u Preambuli Ustava RS; pojam „granica“ između RS i FBiH (zamijenjen pojmom međuentitetska linija razgraničenja), te odredbe o ekstradiciji, azilu, vlastitoj narodnoj banci i mjerama zaštite od institucija BiH. Sud je u istom predmetu ukinuo i odredbe Ustava Federacije BiH koje su predsjedniku FBiH davale ovlaštenje da imenuje „šefove diplomatskih misija“, potvrdivši da je vanjska politika isključivi prerogativ institucija Bosne i Hercegovine.

 

 

Inače politički cilj korištenja sintagme „državna zajednica“ je da se proba stvoriti narativ da Bosna i Hercegovina nije država nego oblik udruživanja država. Dakle, jednako kao i sa „zajedničkim institucijama“. Izraz „zajedničke institucije“ će se po svoj prilici nastaviti koristiti kao politička ili kolokvijalna formulacija, ali ne mijenja ustavni karakter tih institucija. One nisu zajednički organi dvije države, nego institucije jedne suverene države – Bosne i Hercegovine.

 

 

Entitetski ministar Zlatan Klokić je pred kamerama RTRS-a izjavio da Republika Srpska „ima gotovo sve elemente državnosti“ i da je RS za njega država, i da je fokus njegovog ministarstva na međunarodnom pozicioniranju RS-a kao ravnopravnog partnera stranim administracijama. Koliko takve tvrdnje i aktivnosti zadiru u isključive nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine propisane Članom III Ustava BiH, posebno u pogledu vanjske politike i međunarodnog subjektiviteta?

 

 

-Izjava ministra Zlatana Klokića da Republika Srpska ima gotovo sve elemente državnosti mora se posmatrati kroz ustavne nadležnosti. Tačno je da RS ima vlastiti ustav, institucije, zakonodavstvo, izvršnu vlast i budžet. Međutim, postojanje tih institucija ne znači da entitet ima međunarodnopravni subjektivitet države.

 

 

Član III/1 Ustava BiH propisuje isključive nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine, među kojima je posebno važna vanjska politika. Entiteti ne mogu samostalno voditi vanjsku politiku niti se predstavljati kao nezavisni međunarodnopravni subjekti.

 

 

Potrebno je, međutim, razlikovati legitimno predstavljanje privrednih, kulturnih i drugih potencijala entiteta od aktivnosti kojima se pokušava preuzeti nadležnost države ili ostvarivati ciljevi suprotni ustavnom poretku. Prvo može biti dopušten oblik saradnje (odluke Ustavnog suda BiH u 15/08 i 15/09), dok drugo otvara ozbiljna ustavnopravna pitanja (odluka Ustavnog suda BiH u 10/26).

 

 

Gdje Ustav BiH postavlja jasnu granicu između prava entiteta na „posebne paralelne odnose sa susjednim državama“ i vođenja samostalne vanjske politike ili lobiranja koje predstavlja entitet kao međunarodnopravni subjekt?

 

 

Član III/2(a) Ustava BiH omogućava entitetima uspostavljanje posebnih paralelnih odnosa sa susjednim državama, ali pod uslovom da ti odnosi budu u skladu sa suverenitetom i teritorijalnim integritetom Bosne i Hercegovine.

 

 

Dakle, Ustav ne zabranjuje entitetima međunarodnu saradnju. Međutim, ta saradnja ne može prerasti u samostalnu vanjsku politiku, zaključivanje međunarodnih obaveza izvan ustavnih ovlaštenja ili predstavljanje entiteta kao nezavisne države.

 

 

Nije isto kada predstavnici Republike Srpske razgovaraju sa stranim zvaničnicima o ekonomskim projektima i kada se angažuju međunarodne lobističke kompanije radi promocije političkih ciljeva koji podrazumijevaju promjenu ustavnog položaja Bosne i Hercegovine. Upravo je svrha i sadržaj takvih aktivnosti pravno relevantan.

 

 

Gdje prestaje politička retorika i sloboda govora izabranih političara i dužnosnika, poput izjava Darka Banjca, Zlatana Klokića i drugih, a gdje počinje eventualna krivična odgovornost za napad na ustavni poredak ili neizvršavanje odluka Ustavnog suda BiH, u kontekstu odluka o terminu „zajedničke institucije“ i vanjskopolitičkog djelovanja entiteta?

 

 

Ovdje je neophodno biti pravno precizan. Sloboda političkog izražavanja štiti i kontroverzne političke stavove. Samo korištenje izraza „državna zajednica“, „zajedničke institucije“ ili izjava da je Republika Srpska država ne predstavlja automatski krivično djelo.

 

 

Međutim, kada politička retorika preraste u konkretne protivpravne radnje usmjerene na promjenu ustavnog poretka ili neizvršavanje obavezujućih odluka Ustavnog suda, tada se otvara pitanje krivične odgovornosti.

 

 

Posebno su relevantni član 156. Krivičnog zakona BiH, koji uređuje krivično djelo napada na ustavni poredak, i član 239, koji se odnosi na neizvršenje odluke Ustavnog suda BiH.

 

 

Za postojanje krivičnog djela nije dovoljno političko neslaganje ili neustavna izjava. Potrebno je dokazati konkretne radnje, zakonska obilježja djela i krivicu odgovornog lica. Međutim, ni činjenica da ne postoji formalni akt o secesiji ne isključuje mogućnost krivične odgovornosti za druge protivpravne aktivnosti. Podsjetiću da je za ostvarenje bića krivičnog djela “Napad na ustavni poredak” dovoljno da se sa izvršenjem pokušalo.

 

 

Je li ovakav narativ u javnom prostoru postao uobičajen upravo zbog izostanka reakcija Tužilaštva BiH, odnosno koliko je u praksi teško dokazati elemente krivičnog djela kada se ustavni poredak podriva javnim istupima i administrativnim praksama bez formalnog akta o secesiji?

 

 

Mislim da je važno razlikovati političku odgovornost od krivičnopravne odgovornosti. Tužilaštvo BiH ne može pokretati postupke samo zato što je neka izjava politički ili ustavnopravno neprihvatljiva. Ono mora postupati na osnovu konkretnih činjenica i dokaza.

 

 

Međutim, problem nastaje kada se određeni politički stavovi pretvore u administrativnu i institucionalnu praksu. Podrivanje ustavnog poretka ne mora nužno biti sadržano u jednom formalnom aktu o secesiji. Može se manifestirati kroz niz budžetskih odluka, službenih postupaka, međunarodnih aktivnosti i svjesnog neizvršavanja sudskih odluka.

 

 

Zato je važno utvrditi ko je donosio odluke, ko je nalagao njihovo izvršenje, ko je raspolagao javnim novcem i da li su odgovorna lica postupala uprkos saznanju o obavezujućim odlukama Ustavnog suda.

 

 

Činjenica je da ovakvu terminologiju i stavove o državnosti RS-a dijele i vlast i opozicija u tom entitetu. Kakve dugoročne pravne i političke posljedice po funkcioniranje institucija BiH stvara ovakvo ujednačeno negiranje državnopravnog subjektiviteta BiH?

 

 

Kada određene političke interpretacije državnosti Republike Srpske postanu prisutne i kod vlasti i kod dijela opozicije, onda problem prevazilazi okvire dnevne politike. Takav narativ može proizvesti dugoročni raskorak između formalnog ustavnog poretka i političke percepcije države.

 

 

Posljedice se mogu ogledati u slabljenju autoriteta institucija Bosne i Hercegovine, otežavanju međuinstitucionalne saradnje i narušavanju pravne sigurnosti. Posebno je problematično kada se građanima i međunarodnim partnerima šalje poruka da institucije Bosne i Hercegovine nemaju legitimitet ili da je njihova nadležnost podređena entitetskoj političkoj volji.

 

 

Politički pluralizam podrazumijeva različite stavove o budućem ustavnom uređenju, ali promjene se moraju provoditi u skladu sa Ustavom. Nijedna politička većina nema pravo jednostrano suspendirati ustavni poredak.

 

 

Na koncu, ukoliko se dokaže da su nakon odluke Ustavnog suda BiH o zabrani financiranja neustavnih lobističkih aktivnosti nastavljene isplate iz budžeta RS-a u korist entiteta i Milorada Dodika, koje konkretne pravne mehanizme Ustavni sud i Tužilaštvo BiH imaju na raspolaganju za procesuiranje aktera, uključujući i samog Dodika, s obzirom na to da više nema formalni mandat entitetskog predsjednika?

 

 

Odluka Ustavnog suda BiH u predmetu U-10/26 posebno je značajna jer se odnosi na budžetsko finansiranje lobističkih aktivnosti povezanih s međunarodnim pozicioniranjem Republike Srpske.

 

 

Ustavni sud je zabranio isplate povezane s aktivnostima koje su predmet ustavnosudske zabrane i naložio nadležnim organima Republike Srpske da obustave takve aktivnosti.

 

 

Ukoliko se utvrdi da su isplate nastavljene uprkos konačnoj i obavezujućoj odluci Ustavnog suda, potrebno je ispitati postojanje krivičnog djela iz člana 239. Krivičnog zakona BiH. Odgovornost se ne bi smjela ograničiti samo na neposredne izvršioce naloga za plaćanje, nego bi trebalo utvrditi i ko je naredio, odobrio ili organizirao takve aktivnosti.

 

 

Kada je riječ o Miloradu Dodiku, prestanak njegovog mandata predsjednika Republike Srpske ne znači prestanak eventualne krivične odgovornosti za ranije radnje, niti ga oslobađa odgovornosti za eventualno učešće u kasnijim protivpravnim aktivnostima.

 

 

Ako bi se dokazalo da je učestvovao u organiziranju, podstrekavanju ili pomaganju neizvršenja odluke Ustavnog suda, njegova odgovornost morala bi se razmatrati prema pravilima Krivičnog zakona BiH o odgovornosti učesnika u krivičnom djelu. Naravno, za takav zaključak neophodni su konkretni dokazi o njegovoj ulozi i ispunjenosti zakonskih obilježja krivičnog djela.

 

(SB)

(3)

PROFESOR USTAVNOG PRAVA UPOZORAVA: Milorad Dodik je u velikim problemima – Ko je osmislio, naredio i novcem građana financirao aktivnosti uprkos zabrani Ustavnog suda BiH…